5月19日，美国战略与国际研究中心（CSIS）发布“链接国家安全与创新基础”系列研究的第二份报告《绘制国家安全工业基础：政策制定》，概述了国家安全工业基础（NSIB）的要素构成和运行、发展历程，重点审视了商业创新模式与国防技术发展的差异，探索大国竞争环境下，更好利用国家创新基础响应国家安全需求的政策方向。

图1  报告封面

一、国家安全工业基础的概念和历史发展

报告套用美国2017年《国家安全战略》中“国家安全创新基础”的概念（两者英文简称均为NSIB），来界定其核心概念“国家安全工业基础”，进而将焦点集中在科技开发和创新上。

（一）国家安全工业基础的概念分析 

1、概念辨析 

与“国防工业基础”概念相比，“国家安全工业基础”的含义更宽泛，将国家安全的概念从军事能力和国防工业扩展到“包括更广泛的经济和技术重点”，更贴合当前大国竞争的形势。

与“国家创新生态体系”相比，“国家创新生态体系”更聚焦于私营部门出于商业目的而进行的技术开发和应用，但鉴于其中很多技术具有军事价值，在服务于国家安全需求时，其即为“国家安全工业基础”。不过报告自身也未严格区分使用这两个措辞。

2、要素构成 

广义的国家安全工业基础的参与方有三类：研究机构、投资方和企业，这些都是服务国家安全需求的必要基础条件。

强大的研究型大学。美国共有945所研究型大学，根据排名，其中的219所具有高水平研究能力。大学掌握着美联邦约55%的研究资金，并积极参与联邦资助研发中心、各军种研究实验室、能源部国家实验室等的研究项目。

灵活的金融体系。美国拥有约1000家风险投资公司，此外还有927家公司拥有风险投资部门。美国共有四分之三的财富百强企业进行了风险投资，且更多企业正逐渐青睐通过投资初创企业来获得创新能力和成果。

大型科技企业重新兴起。大型企业的实验室的数量和作用不断走低，如二十世纪末领导美国基础研究的IBM研究实验室和贝尔实验室。但围绕人工智能、量子等新兴领域的大型科技企业重新兴起，航空航天、生物制药、计算机、科学仪器、半导体和通信设备等行业研发投入巨大，开始成为国家创新生态体系的核心。

图2  已被诺基亚收购的贝尔实验室

国防承包商做出贡献。这些承包商既包括大型军工企业，如洛马公司的臭鼬工厂，也包括中小型企业，这些企业通过提供大量工程技术人才、组件研究团队等方式，为国家安全创新做出重要贡献。正如2017年版《国家安全战略》指出，“国防工业基础”是“美国国家实力和国家安全创新基础的一个关键要素”。

科技人才队伍强大但在某些技术领域存在短缺。报告指出，美国吸引着大量优秀移民，且是全世界研究生教育最具吸引力的国家，但在某些技术领域仍长期存在人才匮乏问题。

3、软实力 

报告认为，国家创新生态体系的运行效果取决于“无形因素”，即“软基础设施”，包括文化、教育、金融、商务、法律等。其中最为关键的，是业务运行相关法律规章、知识产权保护举措、资本市场支持等的相互协调和支撑。报告认为美国的“软基础设施”是美国创新生态体系的优势之一，其重要性堪比硬基础设施和研究支出。

（二）国家安全工业基础的历史发展

报告回顾了从上世纪30年代至今，美国国家安全工业基础的发展脉络。大致可以划分为三个阶段：

上世纪30年代至90年代，美国有着“优秀的科学机构，持续、长期的联邦研究支持，以及研究机构和工业界之间的密切联系”。如30年代联邦对基础研究的投入占国内生产总值的三分之一，二战期间组建国防研究委员会等机构并成功实施曼哈顿计划，冷战期间成立各军种研究机构，大力发展精确制导、隐身、传感器等技术。

上世纪90年代至2015年，美国在国家安全创新方面维持“长达25年的漠不关心”，缺乏对竞争对手的关注，资金支持不足，秉持不利于创新的规避风险型文化。

2015年以来，美国开始通过新机制来扭转规避风险型文化，积极引入商业力量和成果。如成立国防创新小组、空军创新工场等，但在创新方面“下大赌注”的步伐还不够快，“国家安全的大部分研发支出仍在传统渠道”。

图3  空军创新工场标志

二、国家创新基础与国家安全需求之间的矛盾

报告分析了商业利益驱动下，国家创新基础运行与满足国家安全需求之间所存在的矛盾和鸿沟，以明确政策取向，使国家创新基础更多服务于国家安全工业基础建设。

一是国防部门不了解国家创新市场。国防部应侧重识别而不是“定制”可用于国家安全目的的商业技术，才能更好获得创新机遇。但是目前除了国防创新小组、创新工场的尝试，国防部还不能有效识别、投资和采办市场上可满足国防需求的商业技术。

二是国防部和商业界对风险和利益的认知存在差异。国防采办注重需求明确、流程规范、进度可控，而商业企业、风险投资公司不喜欢这些繁文缛节，宁肯冒更大风险和不确定性来追求更高利益。 

三是对创新效力的评价标准不可确定。报告认为传统的专利、论文数量等评价标准有失科学和客观，而“收入可能是一个更好的衡量标准”——企业用营收，国家用国民收入总值。但报告也指出，收入标准有其局限性，并且如果政府的投入缺乏探索精神，就可能得不到充分的回报。 

基于以上考虑，报告提出了链接国家安全需求与国家创新基础的文化和激励政策。其前提认识是，创新是分布式的，参与者成千上万，因此需要将国家安全工业基础的创新视为一个“市场”，而不是完全采取自上而下的计划指令。这其中需要政府借力于激励和导向的变化，告知投资方和企业，国家在安全领域对产品和服务的需求在哪里。

三、与中国的对比

报告对中美两国国家安全创新体系进行了对比，总体认为中国国家创新基础的生产力弱于美国，但链接创新基础与国家安全需求的能力是中国的优势。

在管理方面，报告认为中国的创新基础管理模式为“国家/市场混合型”。报告指出中国的优势在于“一直有意愿投资于科学和技术基础”，并越来越多地将投资聚焦于战略目标，确保其经济发展和现代化得以持续，结束技术对外依赖，建设一个能自主生产高技术武器装备和商业产品的创新基础。但报告同时认为过多地以政策取代市场会“使创新放缓或后退”；同时认为研究和创新是国际属性的，“以国际为中心”的美国，会比“以国家为中心”的中国在技术领导地位上更具竞争力。

在创新基础方面，报告认为美国的风险投资和研究型大学“优势更加突出”。报告称中国风险投资经历了10年的繁荣发展，但2019年后因为中美贸易战和缺乏商业吸引力等原因出现“衰退”；中国的科技人才队伍数量具有绝对优势但质量不如美国；中国大学数量多，但缺乏顶尖水平的大学；基础研究投入高但因基础薄弱，可能会影响投入收益。与中国相比，美国的优势在于创业精神和创新基础，即擅长研究和转化，而中国创新基础薄弱，但创业能力很强劲。

在服务国家安全方面，报告认为中国对“民用技术和国防技术的生态体系进行了深度整合”，国家安全成为国家创新的驱动器。报告还指出，中国政府所属研究中心在国家安全中发挥着重要作用，越来越多的民口大学在参与军事研究。但报告也点出了政府与市场的关系问题，认为中国与美国科技公司一样面临着程序上的一些阻力。

在科技发展方面，报告认为美国基础能力具有固有优势，但中国的优势和发展不容小觑。中国已经在量子加密、人工智能、自动驾驶和生物技术方面取得了重大进展；中国还引领了数字货币的发展并从其强大的制造业基础中得益；中国有强大的“应用程序”经济，能够充分利用移动设备提供金融科技和软件产品。美国在半导体、软件、5G和6G方面领先，在人工智能、量子和生物技术方面的领先优势较小；中国在半导体制造设备和先进芯片方面依赖美国。

四、政策取向建议

报告认为，国家安全要更好地利用以私营部门为主体的国家创新生态体系，寻求从合理的机构、资金和机制入手，以获得大国竞争优势。

一是构建新型合作伙伴关系。扩大与“发明家和企业家”的伙伴关系，以及与欧洲和亚洲盟友的伙伴关系；推动面向私营部门实施新的激励措施、采取更灵活的机制、建立更宽松的文化，构建国家安全与创新基础之间的新的关系。

　　二是加大对国家安全工业基础的支持和保障。报告将当前创新乏力归咎于上世纪90年代后对战略竞争对手的缺乏关注，以及由此导致的资金不足和规避风险型文化，因而导致“战略失误”。对此，报告认为加大技术投资和完善创新生态体系，是亡羊补牢的当务之急。

 

 

作者：穆玉苹